A partir de leyes y costumbres que favorecen las prácticas clientelistas y corruptas, se protege el poder casi absoluto de los gobiernos para ejecutar el Presupuesto
Álvaro Forero Hurtado
@alvaroforero51
Según la encuesta Open Budget Survey 2019 llevada a cabo por la corporación International Budget Partnership, IBP, Colombia se posiciona en el puesto 56 de 117 países en el ranking de transparencia presupuestal, con una puntuación de 47 sobre 100 puntos (OBS, 2019).
El actual Congreso de la República ha discutido y aprobado tres Presupuestos Generales de la Nación, dos Presupuestos de Regalías, dos Reformas Tributarias y un Plan de Desarrollo en el actual periodo del gobierno de Iván Duque. La bancada de oposición ha llegado a la conclusión de que el problema de la transparencia presupuestal no es solo un asunto de voluntad política para ser abiertos al público, sino que a partir de leyes y costumbres que favorecen las prácticas clientelistas y corruptas se protege el poder casi absoluto de los gobiernos de turno para tomar decisiones presupuestales. El papel autónomo del legislativo se ha anulado y lo están convirtiendo en notarios de decisiones económicas profundas.
Notaría parlamentaria
La constitución y las leyes le han otorgado un papel específico al poder legislativo en la discusión y aprobación de los presupuestos; la constitución de 1991 en su título 12 ‘Del régimen económico y la hacienda pública’, contempla en su capítulo 3 las normas generales para la presentación, trámite y aprobación del presupuesto, dejando claro que el proyecto de PGN que anualmente debe aprobarse, es de exclusiva iniciativa del Gobierno nacional.
La constitución establece también los límites de la actividad congresional, especificando claramente en su artículo 351 que “el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo. (…)”
De esta manera queda claro que desde la norma superior se ha asignado un papel al Congreso, supeditado a las autorizaciones del gobierno, teniendo de entrada muy poca posibilidad de incidir realmente en la definición de la destinación de los recursos del PGN.
Desarrollando los postulados constitucionales, se expidió el decreto 111 de 1996 que compila el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Esta norma, reglamenta todo lo relacionado con el contenido y el trámite del presupuesto, generando una especie de “Fast Track”, mediante un trámite prioritario y rápido. En efecto, señala la norma que las discusiones y votación de primer debate se realiza en comisiones económicas conjuntas, es decir en una sola reunión se agota el “debate” de cuatro comisiones (3 y 4 de senado y cámara). En cuanto a las fechas, se establece la del 15 de septiembre para definir el monto total del presupuesto, la del 25 de septiembre como plazo máximo para su aprobación en primer debate y la del primero de octubre para iniciar la discusión en segundo debate, que se da en plenarias simultáneas de cada cámara, planteando que el plazo máximo de aprobación del presupuesto general de la nación es el 20 de octubre de cada año.
El trámite del presupuesto de regalías, estipulado por la recién aprobada ley 2056 de 2020, es prácticamente igual que el del Presupuesto General de la Nación, solamente diferenciándose en los meses de aprobación (el de regalías tiene plazo hasta el 5 de diciembre) y en la vigencia (el presupuesto de regalías es bianual).
Los oscuros salones de Minhacienda
Entendiendo que tanto la Constitución y la ley ya enmarcan una acción casi notarial del Congreso, las costumbres y prácticas del trámite de los presupuestos han hecho mucho menos efectiva la capacidad del legislativo para incidir realmente en la discusión. En primer lugar, es necesario hacer referencia a la designación y deliberación de los ponentes. A pesar de que formalmente se incluye a la oposición en las comisiones de ponentes y de un trabajo juicioso en el estudio y la formulación de propuestas, casi ninguna de las mismas ha sido adoptada por las comisiones de ponentes, incluso a veces les resulta incómoda su presencia. Además, los coordinadores ponentes, quienes son los que realmente definen el contenido de las ponencias, siempre son los amigos del gobierno, nunca la oposición.
Por otro lado, la práctica común es que las reuniones de ponentes se desarrollan de manera reservada, en unos oscuros salones que tiene el Ministerio de Hacienda, donde muy pocas veces dejan entrar a los asesores de la oposición y realmente no se discute nada de manera profunda; hay un desfile de funcionarios pidiendo algunos recursos para medio completar sus planes de acción y se abordan disertaciones inútiles que le quitan tiempo a los debates de fondo que se deberían dar, pero no se dan.
Con esto, pretenden mostrar una cierta idea de que sí se discute democráticamente, pero lo que no cuentan es que, a la par de que se desarrolla la reunión grande en los oscuros salones, hay un desfile de bancadas y congresistas en reuniones individuales en el despacho del ministro, donde cuadran su “gestión” (entiéndase gestión como el tráfico de influencias normalizado para solicitar algunos recursos para cumplir compromisos políticos) y el contenido final de la ponencia se discute uno o dos días antes de que se venza el plazo de aprobación en las comisiones o plenarias, también a puerta cerrada, y solo con la presencia de los congresistas que apoyan la ponencia positiva mayoritaria.
Prácticas sospechosas
A manera de ejemplo, solo gracias al covid-19 se logró que hubiera un poco de publicidad de las reuniones de ponentes para el primer debate del PGN 2021, ya que fue necesario hacer las primeras reuniones virtuales, lo cual fue desmontado en el momento de la aprobación de la ponencia donde se volvió a las reuniones reservadas y presenciales en el Ministerio.
Puede ser entendible esta actitud, las cosas que se hablan normalmente en las reuniones de ponentes no es fácil decirlas en una reunión virtual abierta, es necesaria la reserva para mantener el “good will”. En esta oportunidad, la senadora Aída Avella presentó 25 proposiciones de modificación o eliminación de artículos y de artículos nuevos, de las cuales no se aceptó ninguna.
Pupitrazos
Por otra parte, a pesar de que la ley plantea tiempos limitados pero suficientes, en la mayoría de los casos se surten las discusiones y votaciones en comisiones y plenarias uno o dos días antes de que se cumplan los plazos establecidos por el estatuto orgánico, lo cual ha implicado un poco nivel de discusión y una aprobación atropellada de las iniciativas, lo que se conoce como el “pupitrazo”.
En efecto, a pesar de contar con por lo menos 30 días para la discusión entre debate y debate, siempre se agota la mayoría de ese tiempo en las discusiones no oficiales de ponentes, supeditando los espacios oficiales y formales de deliberación y decisión del Congreso (comisiones y plenarias) a validar de manera ciega y sin mayores discusiones las propuestas del gobierno y sus amigos.
De esta manera, con leyes y prácticas mediocres, se ha anulado el papel de control del parlamento y se ha pasado a entender el poder legislativo como un notario que avala lo que el gobierno quiera.
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