El cambio estructural propuesto por el actual gobierno pasa por modificar las reglas de juego que delimitan y le ponen trabas al logro de los objetivos de fondo de la política económica, como la regla fiscal
Carlos Fernández
Aún no sale del Congreso de la República la ley que aprueba el presupuesto nacional para 2024. Ya ha habido una carta de modificaciones y su aprobación está en las últimas etapas del trámite legislativo. En realidad, la tradición es que tal ley se apruebe en diciembre, luego de todas las negociaciones que se dan en torno, sobre todo, a la forma de gastarlo.
Entre tanto, aparecen en la prensa observaciones y críticas que involucran, más allá de una simple mirada de lo que sería una discusión rutinaria sobre la forma como se financiará el Gobierno en el próximo año, una confrontación sobre la visión tradicional de la economía y la que podríamos denominar nueva mirada que trae el denominado gobierno del cambio.
El contexto de la discusión, como es obvio, está determinado por la confrontación política entre los aliados programáticos del Gobierno y sus opositores. En el caso presente, entran a jugar factores que van más allá del tradicional forcejeo por la asignación de recursos que se da cada año entre congresistas y Gobierno. Entre ellos, el del cumplimiento de la regla fiscal ha adquirido una relevancia que no había tenido antes, al menos, no con la misma intensidad.
Limitaciones al manejo presupuestal
El Congreso de Colombia, siguiendo las orientaciones neoliberales internacionales sobre el manejo de las finanzas públicas, expidió, al finalizar el segundo gobierno de Álvaro Uribe, la ley 1473 de 2011, con la que se buscaba “la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas” y contribuir “a la estabilidad macroeconómica del país”, mediante el establecimiento de una regla fiscal, según la cual el balance entre ingresos y gastos del Gobierno no puede superar ciertos límites y, sobre todo, el nivel de endeudamiento del Gobierno nacional central no puede superar ciertas proporciones con respecto al Producto Interno Bruto.
A raíz de la pandemia del covid-19, el gobierno de Duque logró que el Congreso aprobara la ley 2155 de 2021 que, además de hacer toda una reforma tributaria, autorizó un elevado déficit fiscal para 2022 (-4,7%) pero exige una drástica reducción del mismo para los años 2023 (-1,4%), 2024 (-0,2%) y, para 2025, un superávit de 0,5%, “independientemente del valor de la deuda neta que se observe”. Deuda que, por otra parte, se incrementó notablemente con el pretexto de la pandemia.
Pareciera como si ya las fuerzas políticas y económicas que apoyaban al anterior gobierno hubieran previsto que iba a haber un cambio de signo político a partir de agosto de 2022. Claro que el Marco Fiscal de Mediano Plazo que presentó en julio el actual gobierno flexibilizó los límites del déficit que determinan la regla fiscal, al punto que dicho déficit en 2023 sea de -4,3% del PIB y, en 2024, pueda llegar hasta el -4,4%, con lo cual se evita la brusca exigencia que quiso imponer el anterior gobierno al que lo sucediera.
Así las cosas, al gobierno actual le tocó presentar su primer proyecto de presupuesto (el de 2024, pues al de 2023 sólo pudo introducirle modificaciones) con las limitaciones de una regla fiscal aprobada para restringir el gasto. Desde su presentación y durante los debates en las comisiones económicas del Congreso, los funcionarios gubernamentales han afirmado el compromiso de respetar la regla fiscal, sin renunciar, obviamente, a tener un presupuesto que apunte a cumplir con las políticas propuestas en el plan de desarrollo.
Críticas al proyecto de presupuesto
En su proyecto de presupuesto, puede decirse que el Gobierno Nacional se ha mantenido dentro de la ortodoxia macroeconómica de los gobiernos anteriores. Los supuestos en que se basa la proyección presupuestal (inflación, tasa de cambio, crecimiento del PIB, precio del petróleo, etc.) se siguen calculando con la metodología tradicional. Las discusiones, por tanto, se han basado en la validez de los supuestos que sustentan las proyecciones de las distintas variables que determinan los niveles de ingresos y, por tanto, la viabilidad de los gastos previstos.
Al respecto, se destacan dos tipos de críticas. En materia de ingresos, se señala que el proyecto de presupuesto busca financiar gastos permanentes con ingresos transitorios, como serían los resultantes del aumento en la eficacia de la DIAN para disminuir la evasión fiscal. En cuanto a los gastos, independientemente de su distribución sectorial, se critica lo abultado de su crecimiento respecto a períodos anteriores.
Curiosamente, en lo que se refiere a la ejecución presupuestal del presente año, la crítica apunta a su bajo nivel, que no contribuye a la reactivación económica. En la presente nota, no vamos a profundizar en la propuesta de distribución del gasto pues lo que interesa, por el momento, es la viabilidad y la conveniencia de cumplir la regla fiscal.
Propuesta de modificación de la regla fiscal
Claro que un país no puede desbordar sus gastos más allá de cierto límite establecido por sus ingresos y por su capacidad de endeudamiento. Desde ese punto de vista, es conveniente que existan límites a la potestad de un gobierno democrático para realizar los gastos que considera necesarios. Pero la actual administración tiene entre sus objetivos cambios estructurales de la economía y la sociedad que ameritan una visión diferente en materia presupuestal y fiscal.
De ahí que el director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), Jorge Iván González, venga planteando dos cuestiones importantes en materia de manejo presupuestal. Por un lado, la elaboración de un presupuesto por programas que permita que las diversas fuentes de recursos con que cuenta el Estado para ejecutar el gasto público (presupuesto nacional, sistema general de participaciones, sistema general de regalías y recursos territoriales) concurran en la financiación de proyectos estratégicos de alcance nacional y territorial. Así se superaría la actual sectorización que pone a competir a educación con salud, a medio ambiente con agricultura, a ciencia y tecnología con infraestructura, a defensa con todos los demás, etc.
Por otro lado, el jefe de Planeación ha propuesto que, en aras de asegurar la conveniente financiación de la transición energética, que demanda ingentes inversiones, se excluyan del cálculo del déficit fiscal los gastos en este rubro, haciendo que la regla fiscal se vuelva verde.
Frente a la primera propuesta, no ha habido mayores reacciones. En cuanto a la segunda, una vez enunciada, saltaron a la palestra los críticos de siempre, señalando la necesidad de mantener la inflexibilidad de la actual regla fiscal. El ministro de Hacienda tuvo que salir a declarar que se seguirá respetando la regla en su conformación actual y el jefe de Planeación guardó, luego de expresarla en un congreso gremial, prudente silencio.
Coyuntura versus cambios estructurales
El cambio estructural propuesto por el actual gobierno pasa por modificar reglas del juego que delimitan y le ponen trabas al logro de los objetivos de fondo de la política económica. Una de esas reglas, la regla fiscal, es lo suficientemente inflexible como para llegar a constituirse en un obstáculo que puede impedir realizar los cambios por los que votaron más de once millones de colombianos.
La propuesta del jefe de Planeación de tener una regla fiscal verde debería ser objeto de mayor debate entre las fuerzas que sustentan el actual gobierno. Si no se cambian ciertas metodologías de elaboración presupuestal y de agenciamiento de recursos para financiar los gastos, nos quedaremos con el pan de la ejecución presupuestal tradicional y sin el queso de los cambios a los que aspiramos.
