Carlos Fernández*
En materia presupuestal, es decir, en lo que tiene que ver con el proyecto de país, los gobiernos de Santos y Duque no presentan diferencias conceptuales. Tanto el proyecto de presupuesto presentado por el anterior gobierno como las modificaciones introducidas por el actual presentan un elevado nivel de continuidad en los objetivos y en las políticas. La diferencia radica en que, supuestamente, Santos dejó un presupuesto desfinanciado y Duque sale, como caballereo andante, a buscar su financiación. Y es cierto: Santos entregó un presupuesto desfinanciado pero le dio a Duque la fórmula para financiarlo: la ley de financiamento.
Galimatías para confundir
La discusión sobre si se hacía una reforma tributaria o una ley de financiamiento fue un distractor hasta cuando se presentó el proyecto de ley «Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto nacional y se dictan otras disposiciones». Antes de su presentación, ya el Congreso de la República venía discutiendo y aprobó la ley de presupuesto para 2019, fijando su tope en 258,9 billones de pesos, cifra propuesta por el gobierno anterior, aceptada por el actual mandatario y aprobada por el Congreso.
Cabe aclarar que la ley de presupuesto tiene dos partes: el presupuesto de ingresos, que constituye, en principio, una estimación de los recursos que el Gobierno calcula que percibirá en el año para el cual se hace el presupuesto, y el presupuesto de apropiaciones o de gastos, que representa la forma como el Gobierno pretende ejecutar sus políticas. Entre los dos, hay una diferencia fundamental: el primero es una estimación de lo que se espera que el Gobierno perciba por cuenta de los distintos ítems que constituyen los ingresos del Estado, o sea, es un cálculo no obligatorio de que se cumpla por ley mientras que el segundo constituye un mandato que el Gobierno debe cumplir en la medida en que refleja la intención política de ejecutar acciones que el Gobierno considera prioritarias como expresión de su política económica y social para un período determinado.
Alcances de la ley de financiamiento
Con el pretexto de financiar el déficit del presupuesto de 2019, calculado en 14 billones de pesos, el proyecto de ley sobre financiamiento le apunta a un incremento permanente (es decir, que no sería sólo para 2019) de los recaudos estatales, mediante los siguientes mecanismos:
1.- Ampliación del ámbito de productos de consumo a los cuales se les aplicará un IVA disminuido al 18% hasta el 2021 y al 17% en los años subsiguientes. Asimismo, creación del régimen simple de tributación para los responsables del impuesto al consumo. En este régimen, entrarían los negocios que obtengan ingresos brutos a partir de 46,4 millones de pesos al año. Hoy en día, de acuerdo con la última reforma tributaria, entran en el régimen simplificado los negocios con ingresos brutos superiores a 116 millones de pesos al año. Con esto, se busca meter en la colada de los impuestos a pequeños negocios informales que sobreviven porque están por fuera del sistema tributario formal, si bien muchos dependen de sistemas informales de exacción como el gota a gota.
La ampliación de la base gravable del IVA se compensaría con una devolución anticipada de este impuesto para las familias de bajos ingresos, las cuales serán definidas mediante un mecanismo de focalización que el Gobierno queda autorizado para establecer.
Buena parte de la discusión sobre la reforma o ley de financiamiento ha girado alrededor del IVA y son bien conocidos los argumentos que se oponen, con justicia, a esta medida. Sin embargo, no se ha hablado mucho sobre la conveniencia o inconveniencia de que un régimen tributario se asiente en una proporción importante en la tributación indirecta, que se caracteriza por altos niveles de regresividad. De ahí la propuesta de devolución, cuya organización y diseño de su forma de operación no se detallan en el proyecto de ley sino que se dejan en manos del Gobierno. Pero el proyecto de ley plantea otra devolución: a los que adquieran, construyan, formen o importen bienes de capital se les otorga el derecho de descontarlo del impuesto de renta que deban pagar en los años respectivos. En la práctica, el IVA pagado se incluye en el precio de venta del bien de capital o de las mercancías que se produzcan con el mismo. En cambio, el descuento de este impuesto en el impuesto de renta no se descuenta de tales precios. Los beneficiarios de este descuento no son, precisamente, familias de bajos ingresos.
Gravando las pensiones
2.- Inclusión de las pensiones dentro de las rentas de personas naturales que pueden ser gravadas con el impuesto de renta y ampliación de la tarifa de impuestos sobre la renta de los ingresos laborales. La primera es una medida que se viene ventilando desde hace tiempo y hace parte del plan de los sectores oligárquicos de reformar el régimen de pensiones atacando el régimen de prima media y favoreciendo el de ahorro individual. Si bien es cierto que, en el primer régimen, hay pensionados que reciben sumas astronómicas producto de una legislación favorable a congresistas, magistrados y otros, y que algunos han apelado a prácticas non sanctas para obtener pensiones desmedidas, no es menos cierto que los aportes del presupuesto nacional a Colpensiones (entidad que administra este régimen) representan menos de la tercera parte de los aportes totales para el pago de mesadas pensionales mientras que los aportes para regímenes especiales, incluido el de las fuerzas militares, dan cuenta de más de las dos terceras partes de dicho aporte.
El proyecto estipula, además, un aumento en la tarifa del impuesto de renta para los ingresos laborales de 21 millones mensuales en adelante. Que los que más ganen paguen más está bien pero, como señala el economista Salomón Kalmanovitz, no hay que buscar la plata entre los gerentes de las empresas sino en los dividendos de los accionistas de las empresas, cuya tarifa de impuesto sobre la renta es ínfima. A partir del criterio bastante dudoso de que no hay que gravar tanto a las empresas y más bien a las personas naturales más pudientes, el proyecto de ley se queda corto en este último aspecto pues sigue dándoles gabelas injustificables a los accionistas y dueños de empresas.
Impuesto temporal para los ricos
3.- Impuesto al patrimonio para personas naturales, sucesiones ilíquidas, ciudadanos nacionales y extranjeros que no residan en el país y sociedades extranjeras que no declaren rentas en el país pero que posean bienes como inmuebles, yates, botes, lanchas, obras de arte, aeronaves o derechos mineros o petroleros. El proyecto de ley restablece este impuesto (llamado en la anterior reforma tributaria impuesto a la riqueza, el cual regía hasta el año 2018) y lo amplía hasta el año 2022. El patrimonio a partir del cual se genera la obligación de pagar este impuesto es de 3 mil millones de pesos, la misma cuantía del anterior impuesto a la riqueza. De todas maneras, el impuesto se establece como temporal con el criterio que el patrimonio, en general, no debe pagar impuesto.
Legalizando las mentiras y omisiones tributarias
4.- Impuesto de normalización tributaria. Este es nuevo en su totalidad. Consiste en la obligación de los declarantes de renta que hayan escondido activos o hayan declarado pasivos inexistentes de presentar una declaración aparte el 25 de septiembre. La tarifa será del 13%. La base gravable será el 100% de lo declarado pero si el contribuyente tramposo declara que va a traer activos al país durante dos años, dicha base se reduce al 50%.
Quizá hayamos logrado dejar claro que la mejor calificación de este proyecto de ley de financiamiento la dio el presidente Duque cuando, como senador, calificó de alcabalera la última reforma tributaria del gobierno de Santos. Se puede decir que la nueva propuesta es una continuación y profundización de la anterior reforma, lo cual indica que las diferencias políticas entre las élites desaparecen cuando se trata de intereses económicos de clase.
* Economista.
