Hay que pensar en una modificación a fondo de la distribución de las regalías, que sea compatible con la distribución de los recursos de participación y con la entronización de una descentralización auténtica
Carlos Fernández
El Congreso de la República acaba de aprobar una nueva ley que establece las normas de funcionamiento del Sistema General de Regalías, modificando, de manera apreciable, el sistema actual. Hasta el momento de escribir esta nota, la ley no había recibido sanción presidencial. Los comentarios siguientes se basan en el texto conciliado entre el Senado y la Cámara del proyecto de ley «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías».
Algunos antecedentes
En Colombia existen dos sistemas presupuestales: el correspondiente al presupuesto general de la nación (PGN) -que incluye el presupuesto del nivel central de la Nación y el de las entidades públicas descentralizadas-, de un lado, y, del otro, el correspondiente al Sistema General de Regalías (SGR). El primero es anual y el segundo bienal (cada dos años). Los ingresos del primero corresponden a lo recaudado por concepto de recursos tributarios, no tributarios y recursos de capital. El segundo se alimenta de los ingresos por concepto de regalías que pagan las empresas mineras y de hidrocarburos por la explotación de los recursos naturales no renovables del país.
Para tener una idea comparativa del tamaño de ambos sistemas presupuestales, basta señalar que, mientras el PGN para 2020 asciende a la suma de 271,7 billones de pesos, el presupuesto del SGR para el bienio 2019-2020 suma 18,6 billones, lo que significa un promedio anual de 9,3 billones. En proporción, el presupuesto anual de regalías equivale, entonces, al 3,4% del presupuesto nacional. La fuente principal de las regalías proviene de la explotación de hidrocarburos (15,3 billones, contra 3,3 billones procedentes de la minería).
Esta baja proporción no debe llamar a engaño. De acuerdo con evaluaciones académicas, la inversión de las regalías representa un recurso importante para los territorios donde se ejecuta.
Regalías y política minero-energética
El manejo de las regalías ha tenido, en el pasado reciente, dos períodos diferenciados: desde 1994, cuando se creó el Fondo Nacional de Regalías con el objetivo de promover la minería, preservar el medio ambiente y financiar proyectos de inversión prioritarios para las entidades territoriales. En 2011, mediante acto legislativo 05, reglamentado por la ley 1530 de 2012, se eliminó el fondo de regalías y se dio origen al sistema general, que estableció los ámbitos de la inversión que se podía hacer con estos recursos y la institucionalidad encargada de proyectar y viabilizar el uso de los mismos.
La ley que es objeto de estas notas introduce modificaciones a la ley 1530 de 2012. Previamente, fue expedido por el Congreso el acto legislativo 05 del 26 de diciembre de 2019, sin el cual no se podría modificar el régimen de regalías existente. En el decurso de estas modificaciones, se impone siempre la expedición de un acto legislativo y, luego, la de una ley que lo reglamente. Lo importante es que, en este manejo legislativo, desde el gobierno de Santos, se viene observando que los sectores dominantes del país buscan legalizar una política minero-energética favorable a las transnacionales y enemiga o, al menos, indiferente frente al medio ambiente. Para lograrlo, pretenden utilizar las regalías como la zanahoria que garantice que las comunidades otorguen la licencia social a la explotación minera en los páramos y en zonas de vocación agrícola (Santurbán y Jericó) o que no se opongan al fraccionamiento hidráulico (fracking).
Sobre los cambios propuestos
La nueva ley, apoyada en el correspondiente acto legislativo, introduce modificaciones al régimen anterior en varios aspectos, entre las cuales cabe destacar:
- Aumentar la inversión, mediante asignación directa, en los departamentos y municipios productores de minerales o de hidrocarburos, la cual había sido disminuida en la reforma de 2012. Con ello se busca que las comunidades, en las consultas previas, dejen de ser reticentes a nuevos desarrollos minero-energéticos como los mencionados más arriba.
- Disminuir el número de Órganos Colegiados de Administración y Decisión Regional (OCAD), encargados de tomar las determinaciones sobre la inversión en aspectos regionales, centralizando aún más la toma de decisiones en los ministerios involucrados en el sistema y en Planeación Nacional.
- Manteniendo el OCAD de ciencia y tecnología, darle mayor preponderancia al ministerio correspondiente en la toma de decisiones sobre proyectos relacionados con este tema, disminuyendo la incidencia de los entes territoriales en la misma pero, por otro lado, no elevar a este ministerio a la categoría de miembro pleno de la Comisión Rectora, que decide sobre el grueso de las inversiones.
- Poner a presidir el OCAD Paz a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y ampliar las posibilidades de inversión en este campo a áreas que no han sido definidas como prioritarias por los estudios que definieron los municipios donde se aplicarían los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), en desarrollo del Acuerdo de Paz.
- Aunque un objetivo declarado era la eliminación de trámites y procesos para la asignación y ejecución de los recursos, la nueva ley tiene un articulado mayor y más engorroso que la que rige hasta hoy lo que impide el cumplimiento del objetivo señalado.
Regalías y descentralización
Los cambios introducidos, por otro lado, entorpecen el logro de una descentralización eficaz que les dé a los territorios la capacidad de decisión que merecen. Sin ir muy lejos, para la asignación regional de las regalías, es decir, la que se hace en departamentos y municipios no productores, se establece una clasificación del país en seis regiones que no guardan ninguna coherencia con las diferentes regionalizaciones hechas hasta el presente para diversos objetivos de la política pública. Al gobierno y al bloque de poder dominante, no les interesa una auténtica descentralización, la cual debería basarse en una única regionalización que sirviera para el sistema general de participaciones, para el sistema general de regalías y para otros elementos territoriales de la política económica y social.
Lo negativo de los cambios comentados no significa que haya que avalar el régimen anterior. Más bien hay que pensar en una modificación a fondo de la distribución de las regalías, que se compatibilice con la distribución de los recursos de participación (educación y salud en los territorios) y con la entronización de una descentralización auténtica, que les dé a los territorios la capacidad de acción y decisión que les corresponde.
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